半个世纪土地之争（6）

黎元君

另外，最高人民法院关于适用《行政复议法》第三十条第一款有关问题的批复（2003年）：“根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定。”

根据1999年《行政复议法》及其相关司法解释，对有关土地权属的具体行政行为不服的，必须先行进行行政复议，对复议仍然不服的，才可以向法院提起行政诉讼。本案即属于这种情况。

但是，根据1991年《行政复议条例》没有规定关于土地权属的具体行政行为是复议前置型的。但是，本案确权的具体行政行为发生于1993年，因此如果适用1991年《行政复议条例》，而不适用1999年《行政复议法》。因此，本案不是复议前置型，因此不是必须先行进行行政复议，而是可以选择提起行政复议，或者直接向法院提起行政诉讼。

（六）行政复议的申请期限问题

有律师认为，根据现行《行政复议法》第九条的规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。土地到本案，需要提请行政复议的具体行政行为是XX市国土资源局的争议土地的确权行为，而该行为是1993年做出的，因此本案已经超过提起行政复议的最后期限。

我们认为，关于行政复议的时效问题，应当适用1999年现行《行政复议法》“六十日”的申请期限。但是，尽管需要提请行政复议的具体行政行为可能是XX市国土资源局1993年做出的争议土地的确权行为，即XX县规划和国土资源局颁发的《土地使用证》，但是申请人即常、小、杨三村“知道该具体行政行为”是在2006年3月18号XX镇人民政府等四单位联合发出的《致XX庄、XX庄、XX庄广大农民群众的一封公开信》之时，即申请期限应从2006年3月18日之日起计算。

关于“知道该具体行政行为之日”的认定，应当是作出具体行政行为的行政机关的正式文件的送达，告知其具体行政行为内容以及复议、诉讼权利和期间，或者其它明确载明该具体行政行为决定的文件送达。此类文件可以是决定书、裁定书、公告、通告等形式。但是，不论是哪种形式，文件都必须正式送达给行政当事人或利益关系人。这可由2005年江苏省高级人民法院（2005）苏行终字第028号关于“海门市海乡贸易公司诉海门市人民政府国有资产产权界定”一案案例为证。

    海门市海乡贸易公司诉海门市人民政府国有资产产权界定一案

　　　　　　江 苏 省 高 级 人 民 法 院

　　　　　　　　　　　　　　　(2005)苏行终字第028号

    上诉人(原审原告)海门市海乡贸易公司。地址在海门市海门镇解放东路134-144号。

    法定代表人黄惠章，该公司经理。

    被上诉人(原审被告)海门市人民政府。地址在海门市海门镇解放中路39号。

    法定代表人汤仲飞，该市市长。

    上诉人海门市海乡贸易公司(以下简称海乡贸易公司)因海门市人民政府国有资产产权界定一案，不服江苏省南通市中级人民法院（2004）通中行初字第0024号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2005年2月17日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。

    原审法院经庭审查明：本案被诉具体行政行为所涉房产从1979年9月开工建设至1980年10月竣工，海乡贸易公司自1984年起即实际使用该房产。1998年3月1日，海门市人民政府作出海政发[1998]3号决定。2003年12月30日，海门市人民政府向海门市经济委员会颁发了海政房字第1002902号房屋所有权证。2004年4月26日，海乡贸易公司不服该颁证行为提起行政复议。6月24日，南通市人民政府经复议作出了维持颁证行为的通政复决[2004]36号行政复议决定。该复议决定明确载明了海政发[1998]3号决定，并于7月1日送达海乡贸易公司。7月12日，海乡贸易公司认为上述颁证行为侵犯其财产权，诉请法院判决撤销，该案经生效判决已驳回了海乡贸易公司的诉讼请求。

    原审法院认为：与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。由于海乡贸易公司实际使用争议房屋多年并主张享有所有权，被诉具体行政行为的作出必将使海乡贸易公司所主张的权利受到影响，故应当认定海乡贸易公司与被诉具体行政行为存有法律上的利害关系，其可以依法提起行政诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。”这里的“三个月”是法律规定的提起行政诉讼的一般起诉期限。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条规定，“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。”这里的“起诉期限”就本案而言当指上述法律规定的三个月的一般起诉期限。本案所涉争议房产已历经多次诉讼，现有证据表明，最迟在2004年7月1日，也就是南通市人民政府所作行政复议决定送达之日，海乡贸易公司就已经知道了被诉具体行政行为的基本内容，但其却迟至11月2日方向法院提起诉讼，显然已经超过了上述法律规定的三个月的起诉期限。由于海乡贸易公司已实际知道了被诉具体行政行为的内容，因而对其起诉期限的计算不应适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条中关于“二十年”的规定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条、第四十二条、第四十四条第一款第（六）项的规定，裁定驳回海门市海乡贸易公司的起诉。

    海乡贸易公司上诉称：1、上诉人并未超过起诉期限，一审裁定适用法律错误。本案被诉具体行政行为从未送达给上诉人，也未告知上诉人诉权和起诉期限，上诉人直到2004年才知道，故上诉人起诉未超过起诉期限，一审裁定认定上诉人超过起诉期限，属适用法律错误。2、对上诉人是否超过起诉期限，应当由被上诉人负举证责任。而本案中，被上诉人不能举证，故应由被上诉人承担举证不能的法律后果。综上，请求本院撤销一审裁定，发回一审法院继续审理。

    海门市人民政府答辩称：1、一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。上诉人在1998年就应当知道本案被诉具体行政行为，几年来上诉人从未有过异议。2004年7月1日，上诉人明确知道了被诉具体行政行为内容，故上诉人于2004年11月2日向法院起诉超过了起诉期限。2、上诉人上诉理由不能成立。被上诉人不仅在答辩状中，而且在庭审中一再主张上诉人起诉已超过了法定期限。综上，请求本院驳回上诉，维持原裁定。

    各方当事人向原审法院提交的证据材料，已录入一审裁定书并随案移送本院。本院经审理查明的案件事实与一审无异，依法予以确认。

    本院认为，本案被诉具体行政行为是海门市人民政府于1998年3月1日作出的海政发[1998]3号《市政府关于社队工业产品展销门市部产权界定的决定》。由于上诉人实际使用该具体行政行为所涉房屋且主张享有房屋所有权，故上诉人与被诉具体行政行为有法律上的利害关系，一审法院认定上诉人具有本案原告诉讼主体资格是正确的。由于海门市人民政府作出海政发[1998]3号决定时并未送达给上诉人，未告知上诉人诉权和起诉期限，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条的规定，上诉人从知道上述决定之日起2年内均可向人民法院提起行政诉讼。根据本案现有证据可以认定，上诉人在2004年7月1日知道了上述决定的基本内容，故上诉人于2004年11月2日向人民法院提起行政诉讼，并未超过2年的起诉期限。一审法院认定上诉人起诉超过了三个月的起诉期限属对《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条、第四十二条规定的理解有误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(二)项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：

    一、撤销江苏省南通市中级人民法院(2004)通中行初字第0024号行政裁定；

    二、本案由江苏省南通市中级人民法院继续审理。

    本裁定为终审裁定。

                                      审 判 长 齐 鸣

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　代理审判员 郑琳琳

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　代理审判员 钱志明

　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○五年三月三日

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　书 记 员 施建红

通过以上案例还可以证明行政诉讼法司法解释关于不动产的诉讼时效可以为20年的规定具有法律溯及力，不是有的观点所说的不具有溯及力的情况。

第二节  提起行政诉讼的问题

一、行政诉讼

（一）行政诉讼的概念

行政诉讼，是指公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯了自己的合法权益，依照行政诉讼法的规定向人民法院起诉，人民法院在双方当事人和其他诉讼参与人的参加下审理和解决行政争议的活动。 
   

此定义中的“行政机关”是指特定的实施具体行政行为的国家行政机关；而“具体行政行为”，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》中的解释，是指国家行政机关和行政机关的工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或其他组织权利义务的单方行为。

具体到本案中，常、小、杨三村认为XX市国土资源局可能于1993年将争议土地确认为国有的行政确认行为侵犯了自己的集体土地所有权，因此有权依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼。

（二）行政诉讼的范围

1989年《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条规定：人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：

    （一）对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的；

    （二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；

　　（三）认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的；

　　（四）认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；

　　（五）申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；

　　（六）认为行政机关没有依法发给抚恤金的；

　　（七）认为行政机关违法要求履行义务的；

　　（八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。

　　除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。

    第十二条规定：人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：

　　（一）国防、外交等国家行为；

　　（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；

　　（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；

（四）法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。

由上可见，本案关于土地权属的行政确认行为，属于行政诉讼的受理范围。

（三）行政诉讼原告的确定

1989年《中华人民共和国行政诉讼法》第二十四条规定：　“依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告。

有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。

有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。”

结合到本案中，可能是XX市国土资源局作出的争议土地为国家所有，并由XX油田使用的行政确权行为，这属于行政法规定的行政确认行为。由于如果常、小、杨三村在该土地权属问题上一直存在争议并一直主张所有权，该确权行为必然对其利益产生实质性影响，故应当认定该三村集体经济组织与该具体行政行为存在法律上的利害关系。因此，其有权作为申请人向法院提起行政诉讼。

（四）行政诉讼被告的确定

关于行政诉讼的被告的确定问题，1989年《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。

 经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。

两个以上行政机关作出同一具体行政行为的，共同作出具体行政行为的行政机关是共同被告。

《行政诉讼法》第二十六条规定，当事人一方或双方为二人以上，因同一具体行政行为发生的行政案件，或者因同样的具体行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理的，为共同诉讼。

联系到本案中，（1）被申请的具体行政行为是土地的确权行为时，根据XX市土地管理局地籍字（92）92号《关于XX区XX庄等三村与XX油田土地争议问题的调查报告》，确定争议土地转为国有的是XX市土地管理局，因此应当认定XX市土地管理局是被告；

（2）被申请的具体行政行为是XX市XX区XX县规划和国土资源局1993年向XX油田颁发《国有土地使用证》的行政确认行为时，被告应当认定是XX市XX区XX县规划和国土资源局。

（五）管辖法院的确定

《行政诉讼法》第十四条规定，中级人民法院管辖下列第一审行政案件：

（一）确认发明专利权的案件、海关处理的案件；

（二）对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件；

（三）本辖区内重大、复杂的案件。

　《行政诉讼法》第十五条规定，高级人民法院管辖本辖区内重大、复杂的第一审行政