XXXXXXXX中级人民法院

行政判决书

                     （2008）X行初字第21号

原告XXXXXX有限公司，住所地XXXXXXXXXXXXXX

法定代表人XX，执行董事。

委托代理人黎元君，北京市承光律师事务所律师。

委托代理人XXX，XXXXX有限公司总经理。

被告XXX人民政府，住所地XXXXXXXX。

法定代表人XXX，省长。

原告XXXXXX有限公司（以下简称世展公司）不服被告XXX人民政府（以下简称省政府）作出的X政复决字（2008）56号《行政复议决定书》，于2008年7月28日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于2008年7月31日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2008年9月5日公开开庭审理了本案。原告世展公司及其委托代理人黎元君，公维峰到庭参加诉讼，被告省政府经两次合法传唤未到庭参加诉讼，本案现已审理终结。

被告省政府于2008年7月7日作出X政复决字（2008）56号《行政复议决定书》（以下简称56号决定书）。省政府在该决定中认为：申请人（世展公司）作为企业法人，无权征用农村集体土地进行工业建设，XX市XX区国土资源局对其依法处罚是正确的。XX市XX区国土资源管理部门向世展公司收取的828584元费用并不是土地让金。省政府XX政土字［2006］546号文件，只是批复同意XX区19宗土地办理农用地专用和征收手续，并未将争议地块的国有建设用地使用权批复给申请人。XX市国土资源和房屋管理局XX国土资源分局虽然对世展公司厂房工程项目作出《建设项目用地预审意见》，但是该争议地块被城市规划建设管理部门确定为居住用地。申请人要取得该争议地块的国有建设用地使用权，必须依照法规的规定，按法律程序进行。被申请人（XX市人民政府）依职权批准所属部门对国有建设用地使用权进行挂牌出让，符合法律法规的规定，有关部门的挂牌出让活动及结果已经进行了公证，并无不当。被申请人作出的批准的XX土资房城告字［2008］2号挂牌出让公告及批准结果，认定的事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，本机关决定如下，维持被申请人作出的批准《XX市储备国有建设用地使用权挂牌出让公告》（国土资房告字［2008］2号）及批准结果的具体行政行为；对申请人提出的责令被申请人为其办理所涉争议地块国有土地使用证复议请求，本机关不予支持。

被告省政府在法定期限内未向本院提供作出被诉具体行政行为的事实证据，法律依据。

原告世展公司起诉称，诉讼请求:1.请求判决撤销被告XX省人民政府XX政复决字［2008］56号行政复议决定。2。请求判决被告XX省人民政府重新作出具体行政行为.事实和理由:原告世展公司于2002年初正式选定在XX市XX区惜福镇工业园筹备成立公司，具体位置在XX市XX区惜福镇院后村，并在XX惜福镇工业区管委会的见证下，与XX区惜福镇院后村村民委员会签订了项目落户协议书。2004年2月10日，公司因违规用地，被XX市XX区国土资源分局收取了原告所占用的41.02亩工业用地（以下称原告项目）的有偿使用费等费用，共计828584元，2004年上半年，XX市人民政府向被告XX省人民政府呈报了包括原告项目在内的《关于XX区城镇建设用地补办用地手续的请求》。2006年初，被告XX省人民政府XX政土字［2006］546号文件作出了《关于XX市XX区完善城镇建设审批手续的批复》（以下称XX政土字［2006］546号），对包括原告项目所申报的土地给予了补办手续正式批复。2007年4月19日，XX市XX区国土资源局出具XX城土预字（2007）46《建设项目用地预审意见》（以下称XX城土预字（2007）46号）出具了“本宗地经XX政土字［2006］546号文件批准征收，符合惜福镇街道办事处土地利用总体规划，建设项目符合国家供地政策，用地标准和总规模符合规定”的预审意见，表明原告用地项目符合用地要求。此后，原告在申办国有工业用地使用证时，XX市XX区国土资源局却以原告的申请不符合相关法规为由，不予办理。在没有通知原告的情况下，经XX市人民政府批准，XX市国土资源和房屋管理局发布了XX土资房城告字［2008］2号挂牌出让公告，随后于2008年3月10日将此土地出让经XXXX房地产有限公司，此时原告才得知此地已出让经他人，自己的合法权益遭到严重侵害。2008年5月8日原告以撤销XX市人民政府批准的XX土资房城告字［2008］2号挂牌出让公告及批准结果，责令XX市人民政府履行法定职责，为原告办理所涉争议地块国有土地使用证的行政复议请求，向被告XX省人民政府提起行政复议。2008年5月12日，被告XX省人民政府以XX政复办受字［2008］56号《受理通知书》受理本案。2008年7月7日被告XX省人民政府作出了XX政复决字［2008］56号行政复议决定书（以下称XX政复决字［2008］56号），其认为：“XX市XX区国土资源管理部门向申请人收取的828584元费用并不是土地出让金。省政府XX政土字［2006］546号文件，只是批复同意XX区19宗土地办理农用地转用和征收手续，并未将争议地块的国有建设用地使用权批复给申请人。……申请人要取得该争议地块的国有建设用地使用权，必须依照法律法规的规定，按法律程序进行……”，决定维持（XX土资房城告字［2008］2号）及批准结果的具体行政行为;“对申请人提出的责令被申请人为其为办理所涉争议地块国有土地使用证复议请求，本机关不予支持。”原告认为，被告XX省人民政府的“XX政土字［2006］546号”批复，XX区国土资源局出具的“XX城土预字（2007）46号”建设项目用地预审意见，XX市XX区国土资源分局收取原告的828584元费用等，都是涉及诉争地块的具体行政行为，未依法律程序不得擅自撤销和变更。在上述具体行政行为没有被撤销和变更的情况下，XX市人民政府又将原告正在办理国有土地使用权出让的地块进行公告出让，严重违反了法定程序。作为行政复议机关的被告XX省人民政府应当知道《行政许可法》等法律行政法规的规定，而应当依照《行政复议法》等规定，查明案件事实以维护原告的合法权益。但其作出的XX政复决字［2008］56号，不但改变了原具体行政行为，还对XX市人民政府严重违反法律程序的行为及结果予以确认和肯定；作出了对申请人更为不利的行复议决定。1.被告XX省人民政府改变了原具体行政行为。最高人民法院关开执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第七条规定：“复议决定有下列情形之一的，属于行政诉讼规定的“改变原具体行政行为”：（一）改变原具体行政行为所认定的主要事实和证据的；（二）改变原具体行政行为所适用的规范依据且对定性产生影响的；（三）撤销，部分撤销或者更原具体行政行为处理结果的。”（1）改变争议地块41.02亩变为27亩的主要事实和证据。被告XX省人民政府在XX政复决字［2008］56号‘经查’部分写道：“2003年11月24日，XX市XX区惜福镇院后村村民委员会与XX（香港）有限公司签定《项目落户协议书》，协议确定XX（香港）有限公司在惜福镇院后村征用约27亩土地，设立‘世展XX（XX）有限公司’。该土地系惜福镇院后村的集体土地。”而XX城土预字（2007）46号证明争议地块为41.02亩。这不是一个区区小数，这被删减的14.02亩土地价值几百万并且严重影响争议地块的具体数额，对当事人的利益具有直接的影响。（2）改变了XX政土字［2006］546号包含原告项目的事实和证据。被告XX省人民政府在XX政复决字［2008］56号‘本机关认为’部分判断：“省政府XX政土字［2006］546号文件，只是批复同意XX区19宗土地办理农用地转用和征收手续，并未将争议地块的国有建设用地使用权批复给申请人。”而XX城土预字（2007）46号预审意见是：“本宗地经XX政土字[2006]546号文件批准征收，符合惜福镇街道办事处土地利用总体规划，建设项目符合国家供地政策，用地标准和总规模符合规定。”XX城土预字（2007）46号预审意见是按照以下规定作出的具体行政行为。《建设项目用地预审管理办法》（国土资源部令第27号）第二条规定：本办法所称建设项目用地预审，是指国土资源管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查。”该办法第十条规定：“预审的主要内容：(一)建设项目用地选址是否符合土地利用总体规划，是否符合土地管理法律、法规规定的条件；（二）建设项目是否符合国家供地政策；（三）建设项目用地标准和总规模是否符合有关规定；（四）占用耕地的，补充耕地初步方案是否可行，资金是否有保障；（五）属《土地管理法》第二十六条规定情形，建设项目用地需修改土地利用总体规划的，规划的修改方案、建设项目对规划实施影响评估报告等是否符合法律、法规的规定。”该办法第十五条规定：“核准或者批准建设项目前，应当按照本办法规定完成预审，未经预审或者预审未通过的，不得批准农用地转用、土地征收，不得办理供地手续。”XX城土预字（2007）46号显然具有法律效力。（