行政起诉状

原告：XX纺织品（XX）有限公司。

住所地：XX省XX市城阳区惜福镇工业园。

法定代表人：XX，执行董事。

委托代理人：黎元君，北京市承光律师事务所律师。

    委托代理人：XXXX,  纺织品（XX）有限公司总经理。

被告：XX省人民政府

住所地：XX市省府前街1号，邮编，250011

法定代表人：XXX，职务，省长。

案由

不服XX省人民政府土地行政管理复议决定案

                     诉讼请求

一、请求判决撤销被告XX省人民政府X政复决字[2008]56号行政复议决定。

二、请求判决被告XX省人民政府重新作出具体行政行为。

                    事实和理由

原告XXX（XX）有限公司（以下称原告）于2002年初正式选定在XX市城阳区惜福镇工业园筹备成立公司，具体位置在XX市城阳区惜福镇院后村，并在XX惜福镇工业区管委会的见证下，与城阳区惜福镇院后村村民委员会签订了项目落户协议书。

2004年2月10日，公司因违规用地，被XX市城阳区国土资源分局罚款54692元。在被处罚的第二日，XX市城阳区国土资源分局收取了原告所占用的41.02亩工业用地（以下称原告项目）的有偿使用费等费用，共计828584元。

2004年上半年，XX市人民政府向被告XX省人民政府呈报了包括原告项目在内的《关于城阳区城镇建设用地补办用地手续的请求》。

2006年初，被告XX省人民政府X政土字[2006]546号文件作出了《关于XX市城阳区完善城镇建设审批手续的批复》（以下称X政土字[2006]546号），对包括原告项目所申报的土地给予了补办手续正式批复。

2007年4月19日，XX市城阳区国土资源局出具X城土预字（2007）46号《建设项目用地预审意见》（以下称X城土预字（2007）46号）出具了“本宗地经X政土字[2006]546号文件批准征收，符合惜福镇街道办事处土地利用总体规划，建设项目符合国家供地政策，用地标准和总规模符合规定”的预审意见，表明原告用地项目符合用地要求。

此后，原告在申办国有工业用地使用证时，XX市城阳区国土资源局却以原告的申请不符合相关法规为由，不予办理。在没有通知原告的情况下，经XX市人民政府批准，XX市国土资源和房屋管理局发布了X土资房城告字[2008]2号挂牌出让公告，随后于2008年3月10日将此土地出让给XXXXX房地产有限公司，此时原告才得知此地已出让给他人，自己的合法权益遭到严重侵害。

2008年5月8日原告以撤销XX市人民政府批准的X土资房城告字[2008]2号挂牌出让公告及批准结果、责令XX市人民政府履行法定职责，为原告办理所涉争议地块国有土地使用证的行政复议请求，向被告XX省人民政府提起行政复议。

2008年5月12日，被告XX省人民政府以X政复办受字[2008]56号《受理通知书》受理本案。

2008年7月7日被告XX省人民政府作出了X政复决字[2008]56号行政复议决定书（以下称X政复决字[2008]56号），其认为：“XX市城阳区国土资源管理部门向申请人收取的828584元费用并不是土地出让金。省政府X政土字[2006]546号文件，只是批复同意城阳区19宗土地办理农用地转用和征收手续，并未将争议地块的国有建设用地使用权批复给申请人。.....申请人要取得该争议地块的国有建设用地使用权，必须依照法律法规的规定，按法律程序进行......”，决定维持（X土资房城告字[2008]2号）及批准结果的具体行政行为；“对申请人提出的责令被申请人为其办理所涉争议地块国有土地使用证复议请求，本机关不予支持。”

原告认为，被告XX省人民政府的“X政土字[2006]546号”批复、城阳区国土资源局出具的“青城土预字（2007）46号”建设项目用地预审意见、XX市城阳区国土资源分局收取原告的828584元费用等，都是涉及诉争地块的具体行政行为，未依法律程序不得擅自撤销和变更。在上述具体行政行为没有被撤销和变更的情况下，青岛市人民政府又将原告正在办理国有土地使用权出让的地块进行公告出让，严重违反了法定程序。

作为行政复议机关的被告XX省人民政府应当知道《行政许可法》等法律行政法规的规定，而应当依照《行政复议法》等规定，查明案件事实以维护原告的合法权益。但其作出的X政复决字[2008]56号，不但改变了原具体行政行为，还对XX市人民政府严重违反法律程序的行为及结果予以确认和肯定；作出了对申请人更为不利的行政复议决定。

一、被告XX省人民政府改变了原具体行政行为

    最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第七条规定：“复议决定有下列情形之一的，属于行政诉讼法规定的“改变原具体行政行为”：（一）改变原具体行政行为所认定的主要事实和证据的；（二）改变原具体行政行为所适用的规范依据且对定性产生影响的；（三）撤销、部分撤销或者变更原具体行政行为处理结果的。”

（一）改变争议地块41.02亩变为27亩的主要事实和证据

被告XX省人民政府在X政复决字[2008]56号‘经查’部分写道：“2003年11月24日，XX市城阳区惜福镇院后村村民委员会与宝锋（香港）有限公司签定《项目落户协议书》，协议确定XX（香港）有限公司在惜福镇院后村征用约27亩土地，设立‘世展纺织品（青岛）有限公司’，该土地系惜福镇院后村的集体土地。”而青城土预字（2007）46号证明争议地块为41.02亩。这不是一个区区小数，这被删减的14.02亩土地价值几百万并且严重影响争议地块的具体数额，对当事人的利益具有直接的影响。

（二）改变了X政土字[2006]546号包含原告项目的事实和证据

被告XX省人民政府在X政复决字[2008]56号‘本机关认为’部分判断：“省政府X政土字[2006]546号文件，只是批复同意城阳区19宗土地办理农用地转用和征收手续，并未将争议地块的国有建设用地使用权批复给申请人。”

而X城土预字（2007）46号预审意见是：“本宗地经X政土字[2006]546号文件批准征收，符合惜福镇街道办事处土地利用总体规划，建设项目符合国家供地政策，用地标准和总规模符合规定。”

X城土预字（2007）46号预审意见是按照以下规定作出的具体行政行为。《建设项目用地预审管理办法》（国土资源部令第27号）第二条规定：“本办法所称建设项目用地预审，是指国土资源管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查。”

该办法第十条规定：“预审的主要内容：（一）建设项目用地选址是否符合土地利用总体规划，是否符合土地管理法律、法规规定的条件；（二）建设项目是否符合国家供地政策；（三）建设项目用地标准和总规模是否符合有关规定；（四）占用耕地的，补充耕地初步方案是否可行，资金是否有保障：（五）属《土地管理法》第二十六条规定情形，建设项目用地需修改土地利用总体规划的，规划的修改方案、建设项目对规划实施影响评估报告等是否符合法律、法规的规定。”

该办法第十五条规定：“核准或者批准建设项目前，应当依照本办法规定完成预审，未经预审或者预审未通过的，不得批准农用地转用、土地征收，不得办理供地手续。”

X城土预字（2007）46号显然具有法律效力。

（三）改变原告依法申请使用国有土地的主要事实

虽然原告在刚开始使用土地时不知道法律规定的要求，但从2004年2月9日被X城国土罚字（2004）第260号行政处罚后，就依照法律程序进行了补办用地手续的行为。例如，行政机关收取了原告的罚款后，又收取了造地费、有偿使用费等费用、X政土字[2006]546号的批复、X政土字[2006]1793号《XX省人民政府关于XX市城阳区2006年第二十一批次城市建设用地的批复》、X城土预字（2007）46号《建设项目用地预审意见》等。

而被告XX省人民政府X政复决字[2008]56号却认为“申请人要取得该争议地块的国有建设用地使用权，必须依照法律法规的规定，按法律程序进行。”其否定原告依法申请、有关行政机关批准补办、征收土地等行为，改变了原具体行政行为的主要事实。

二、遗漏审查为原告办理所涉争议地块国有土地使用证的复议请求的依据

被告XX省人民政府作出的X政复决字[2008]56号根本没有对原告责令XX市人民政府履行法定职责，为原告办理所涉争议地块国有土地使用证的行政复议请求进行实质性的审查，只是在决定部分草草作出“本机关不予支持”的结论。

（一）“国发[2004]28号”规定可以补办用地手续

《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）第二十四部分规定，“坚决纠正违法用地只通过罚款就补办合法手续的行为。对违法用地及其建筑物和其他设施，按法律规定应当拆除或没收的，不得以罚款、补办手续取代；确需补办手续的，依法处罚后，从新从高进行征地补偿和收取土地出让金及有关规费。”

（二）行政机关依照国发[2004]28号文规定收取有偿使用费

2004年2月11日，XX市城阳区国土资源管理部门向原告XX纺织品（XX）有限公司收取了包括有偿使用费在内的828584元规费。

XX市人民政府于2008年6月3日作出的《行政复议答复书》第二条第（一）项答复：“申请人所述费用，是城阳区为申请人拟占用土地，办理农用地转用和征收手续时收取的造地费、管理费等行政事业性费用，而不是土地出让金。”

城阳区收取原告的所谓行政事业性收费与“确需补办手续的，依法处罚后，从新从高进行征地补偿和收取土地出让金及有关规费”有什么本质的差别？

（三）X政地发[2006]197号包括了原告建设工业项目

XX市人民政府X政地发[2006]197号《关于城阳区2006年度第二十一批城市建设用地的请示》（注：原134号为笔误）内容包括了原告的城市建设工业项目。

（四）X政土字[2006]1793号批复包括了原告项目

因被告XX省人民政府未提及和审查《XX省人民政府关于XX市城阳区2006年第二十一批次城市建设用地的批复》X政土字[2006]1793号文件（以下称X政土字[2006]1793号），而原告只是在XX市人民政府答复书中才知道该文件的存在。该答复书第三条第二自然段后部分称，“2006年9月争议土地被依法征收，2006年12月经XX省人民政府批准，争议土地转为国有建设用地后，城阳区政府因土地用途不符合城市规划要求，未向申请人供地。”而X政土字[2006]1793号就是于2006年12月30日作出的。

（五）原告项目通过了X城土预字（2007）46号预审意见

X城土预字（2007）46号中“预审意见”栏写道：“本宗地经X政土字