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海南第一行政大案案例分析(11) 来源:北京黎元君律师事务所  作者:黎元君    时间:2017-04-05


第三章 和则多赢斗则必伤

第一节 为海南旅游事业大计善罢干休

笔者在元月中旬绕道海南省洋浦实地查看了一下昌江棋子湾景区,心情可谓五味杂陈,难以言状!两年多前知道了棋子湾的传说故事,也明晓了棋子湾的现代诉争版本。不过对于美丽得让人垂涎的棋子湾还没有去走一走、看一看。

昌江的海洋旅游资源主要分布在棋子湾。棋子湾位于昌江县昌化镇北面3千米处,可开发面积为20多平方千米,是我国罕见的热带滨海荒漠化地貌典型地区,海湾平静,水清见底,沙细质软,洁白如银。自然景观和人文景观互相衬托,奇特性、观赏性强,独特的珊瑚礁生态景观、岬角岸段海蚀地貌适宜发展滨海旅游业。[1]

2014年海南省政府工作报告:“完善旅游规划体系,加快海棠湾、清水湾、龙沐湾、棋子湾、观澜湖、南丽湖、富力海洋欢乐世界、红树林湿地公园等旅游度假项目建设,争取新增5A级景区1个、4A级景区2至3个。”[2]

《海南国际旅游岛建设发展规划纲要(2010—2020)》重点旅

 [1] 参见《关于拟建海南昌江棋子湾国家级海洋公园的公示》海南省昌江专栏

[2]参见《 2014年海南省政府工作报告全文》

游景区和度假区包括了昌江棋子湾:

围绕棋子湾的开发建设不能不说进入了快车道;入住棋子湾的八大集团不能不说是八仙过海,各显神通。沉寂的棋子湾被隆隆的机器轰鸣声所打破;装载机推出金色沙粒,灌注上混凝土,海滩上的木麻黄被成片成片的砍倒。棋子湾就像一座金矿,吸引着掘金人,但不同开矿的是,他们大把大把的把银子投入到这万亩沙漠中,因为,大家相信,这棋子湾的沙子会种出金子。

昌江盛大投资公司半拉子工程在海风中矗立着

棋子湾是一座“金矿”,必然会吸引投资人进行投资,这本是一件利国利民的好事。但好事中是否必然产生纠纷和矛盾?回答是肯定的;但是否必然会产生难以解决的纠纷?是否产生多重矛盾和纠葛?笔者认为后两个问题的产生是不正常的。不过,在棋子湾的开发建设过程中的确存在不仅仅是琼昌公司与当地人民政府之间的纠纷,同时还存在其他方面的纠纷。据琼昌公司书面介绍:“昌江盛大投资有限公司是于2013年成立的,主要是在棋子湾开发海上娱乐旅游项目的公司,出资人是恒大儋州滨海房地产公司,是恒大的下属子公司.该公司2013年可能与有关部门暗中签订协议把有争议及诉讼期间的棋子湾A—1,A---3地块购买,并强行进入争议地进行砍伐海防林200多亩及开工建设,最终成为被告:一是被昌江棋子湾琼昌旅游开发有限公司告上海南省第二中级人民法院,昌江县政府和县国土局是被告,昌化林场与昌江盛大投资有限公司是第三人,这场官司已打3个回还在诉讼中;二是昌江盛大投资有限公司投资搞的A—1,A—3地块项被2015年7月,海南省政府海岸检查团下发撤销项目通知书,项目属于违法建设,但公司顶风续建成半拉子工程,背后可能有当地部门暗中支持而拒绝执行省政府的决定!”笔者去棋子湾时看到了停工的工程,工程规模不小,成为半拉子工程的确可惜。但违法砍伐海防林进行建设的法律风险是非常大的。







阳光城股份有限公司与林权所有人纷争

琼昌公司还书面介绍到:“阳光城股份有限公司的总部设在海南,公司于2011年参加拍卖昌江县政府在棋子湾A区中的A—5地块110亩酒店用地,共支付1.5亿元人民币,每达96万元,当时整个景区的基础设施还没有开工建设,投资环境还不够完善,但后来因县政府在征用该林地时没有合理给予林地权人陈松玖赔偿,造成被陈松玖告上法院,打了近2年官司才赔偿,最后耽搁了项目的开发时间,2015年10月公司才进场开工建设,项目正在进行中。”





煊赫一时的雨润无奈棋子湾




琼昌公司还继续用书面形式向笔者反馈信息:“江苏雨润集团公司是一家上市公司,公司成立一个分公和雨润地华旅游开发有限公司并与昌江县政府签订棋子湾开发协议书,同年进场开发至今。已建一个高夫球场和几十幢别墅及综合管理大楼,因与当地村民陈松玖打官司使项目停滞不前,2015年公司公司将整个项目转让给国际奥莱斯(海南公司)。”

曾几何时,雨润可风光无限,我们可以通过下文得知。

《西线重点项目,昌江棋子湾度假区动工》

来源:人民网海南视窗时间:2009-11-18 9:32:00


省长助理、省旅游委员会主任陆志远出席仪式
11月17日,海南昌江雨润·棋子湾旅游度假区一期项目开工典礼在昌江县昌化镇隆重举行。海南省人民政府省长助理、省旅游委员会主任陆志远,省委办公厅刘登山副秘书长,昌江县委书记唐剑光,县人大常委会主任郭祥理,县委副书记、代县长符礼伟,县政协主席钟文秋,雨润集团董事局主席祝义材,董事、副总裁马尔强、李道先、吴晓国、赵焕毅等出席开工仪式。

嘉宾为项目奠基
据了解,“雨润·棋子湾旅游度假区”是海南省重点旅游项目,是目前海南省西线最大的旅游开发项目,该项目位于昌江县棋子湾旅游度假区内,选址在北靠棋子湾海岸线,南依海南龙血树自然保护区,西起大角海蚀区,东至马容渔港,总投资达35亿元。此次开工建设的一期项目,包括体育休闲公园、六星级酒店会所和公寓、超五星级多功能国际商务交流中心等设施,总投资12亿元。
江苏雨润集团成立于1993年,经过17年的发展,成长为一家集食品、旅游、物流、百货和房地产五大产业为一体的大型集团化企业,在全国30个省、市、自治区拥有170多家子公司。目前排在中国企业500强第165位,中国肉食品加工业第1位。2009年,雨润集团克服金融危机的不利影响,抓住行业结构调整的有利契机,在继续保持食品主业快速增长同时,积极拓展旅游、物流等相关产业,实现该集团二次创业的“开门红”。
海南雨润·棋子湾旅游度假区的正式开工,标志着雨润集团初步完成了“两山一湖一海”的旅游产业战略布局,即在黄山、九华山、千岛湖和海南岛投资建设国际旅游度假区。雨润集团将在昌江棋子湾打造一座包括六星级酒店、超五星级多功能国际商务交流中心、高档单体及联体型度假屋、游艇俱乐部、生态观光体验游乐园、体育休闲运动公园等项目的大型旅游度假区。


棋子湾旅游度假区规划图
雨润集团相关负责人表示,将秉承“诚信、勤敏、谦学、艰毅”的雨润精神,坚持高标准设计、高质量施工、高效率推进,按照昌江县棋子湾旅游度假区规划发展总体要求,注重设计风格与当地民族特色融为一体,注重工程质量和安全,注重生态环境保护,注重节约能源资源,坚持人文、自然环境、风光相互融合的原则,实现人与自然、人与社会的和谐发展,努力打造国际顶级滨海生态型、体验型、复合型度假区,使其成为中国乃至世界级旅游度假品牌中的又一颗明珠。(关操、余恒平、通讯员张高文摄影报道)

笔者认为,矛盾存在有时是无法避免的;但矛盾的双方或多方不愿和解而让矛盾长期存在是非常不理智的;矛盾一方愿意和解,而对方不愿和解致使纠葛存续下去也是非常危险的决策。因为,矛盾激化或尖锐化的可能性继续存在。我们希望和谐化解矛盾是指以包容、合作、共赢的模式解决争议。

棋子湾旅游开发项目,相对于海南省国际旅游岛的建设,对参与其开发建设的各个企业而言是一个局部利益;对于当地人民政府而言,创造一个公平、宽松、和法治的开发建设棋子湾的环境非常重要……

善罢甘休是指争议各方或者其台前幕后的决策指挥者们要充分认识到以下几点:

第一棋子湾核心景区开发经营权之争是多败俱伤”。搬起指头一算就知道,海南省委、省政府为之努力形成的旅游开发棋子湾的总体规划因棋子湾核心景区开发建设停滞十余年,延迟了棋子湾旅游度假养生区的开发建设进程。昌江县政府、昌化镇与琼昌公司数年争议不得不使领导头痛。

第二,棋子湾核心景区荒漠一片,昔日游客如织景象似乎一去不复返。这种景区的荒漠和游客数量的锐减,直接影响着棋子湾旅游景区的知名度和形象,不得不说,棋子湾核心景区因人而纷争、因利而破败、因好斗而延续争议。

第三棋子湾核心景区的争议没有赢家有媒体称官司输或赢政府都是赢家虽然,从棋子湾蜚声海外,大企业入驻所带来的大量资本,以及政府出让土地等所获得的利益方面看,政府似乎确实是赢家。但所谓赢家,要赢在社会舆论上、要赢在更多利益上,要赢在为海内外更多游客的参与棋子湾旅游、度假养生方面上。尽管棋子湾已经具有相当的知名度,但如果您身临其境,还是感觉到棋子湾的冷寂和荒凉;感觉到那自然美中与人之间的不和谐;体会到那一种现代化的建筑与自然之间的抵触情景。

第四琼昌公司与昌江县政府昌化镇几番诉讼胜败诉之间转换谁也奈何不了谁我们知道,琼昌公司从2005年胜诉撤销昌江县政府、昌化镇四个行政行为的八年中,棋子湾核心景区开发建设权仍然控制在行政机关中,琼昌公司一筹莫展,任凭有的企业蹂躏棋子湾核心景区的自然景观。2014年改判后,昌江县政府、昌化镇也没有充足的法律依据和依法行政的底气将琼昌公司踢出局外。因为,琼昌公司对棋子湾的旅游开发经营权是合法的。从经济效益看,琼昌公司一败涂地,“无颜再见江东父老”;但从理由和他们讲道理方面看,琼昌公司却得到了社会的支持和同情及其理解。中国有句古话说“君子爱财取之有道”,“有理走遍天下”。

笔者看,当地政府发展经济固然没有错,借棋子湾核心景区开发建设棋子湾并出让土地等获得收入也没有什么问题。但这一折腾,多多少少仍让人觉得美中不足。琼昌公司一介小公司,背景浅薄却能在棋子湾的诉讼中坚持到十余年,虽终败诉却犹胜,不得不使人感叹“有理走遍天下”还多多少少起到了一些作用!

第五不合作不包容共赢是天方夜谭争议还要从持续多年行政诉讼或行政复议有一大特点,行政相对人可以依法创造许许多多程序出来。笔者从事多年行政案件的代理,深知,如果不能化解矛盾,复议和诉讼也许是没完没了的。虽然,八大集团开发建设棋子湾,占据了棋子湾除其核心景区的各个黄金口岸,但,笔者认为,开发建设虽然以旅游度假养生为主,但,您看后不得不觉得开发商们以房地产开发为要义,以高档度假为主导,这些不能替代棋子湾美丽的海滩、光怪陆离的礁石、千姿百态的岩石、野菠萝的蔓藤、小巧玲珑及色彩斑斓的棋子石的综合的奇和美。可以说,棋子湾核心景区的开发建设和游人如织的复兴,才能更快、更好的带动整个棋子湾的发展,才能给当地人民政府带来更多的经济效益和社会效益。我们没有理由继续为各自的小利益“战斗”;我们应当放弃纷争,回到讲道理的桌面上,实事求是解决问题,化解矛盾,为为海南旅游事业大计善罢干休!

第二节 尊重判决和谐沟通化解矛盾

围绕棋子湾开发建设所发生的故事足以让人听上几天。听完后,不同听众可能会从不同的角度产生许许多多的联想。也许不少人会对这马拉松式的诉争感到不可思议;也许有的听众会对不诚信行为嗤之以鼻……但,不管怎么样的联想和评价,有一点笔者想是大多数听众的共同呼声和愿望,那就是停止纷争,和谐沟通,化解矛盾,及时开发建设棋子湾景区核心旅游线路和景点,让美丽的棋子湾为更多的游客展现其自然的美,并实现海南省委、省政府把棋子湾建设成为世界海滨旅游度假养生区的宏伟规划和愿景!

我们说“尊重判决”主要指第1号判决对昌江县政府、昌化镇和琼昌公司所产生的权利和义务。而且这个权利和义务主要指向《协议书》的约定。除《协议书》第一条约定的昌化镇及其昌江县政府依法出让50亩国有土地使用权给琼昌公司条款为无效外,其他条款是合法有效的。当然,即使《协议书》约定出让50亩国有土地使用权为无效条款,但并未排除琼昌公司再次依法申请获得开发棋子湾建设用地的权利。琼昌公司依法可以申请昌江县政府获得开发建设棋子湾的建设用地。

要和谐解决争议的前提当然是要以第1号判决为依据。除第1号判决确定的权利义务外,在昌江县政府和昌化镇与琼昌公司之间应当架起一座沟通谈判的桥梁和确定一些化解矛盾的规则和办法。另外,解决争议最好的办法就是争议双方或多方均做出让步和妥协的姿态,并就具体方案向对方进行坦诚交代。笔者没有经过琼昌公司的同意,在本材料中所提出的一些看法和观点均不完全代表琼昌公司。但,笔者可以做琼昌公司的工作,毕竟他们在这十多年纷争中是吃亏的一方,内心最大的愿望就是实现和解,再为棋子湾的开发建设贡献绵薄力量!不过,对于昌江县政府和昌化镇而言,笔者虽然没有与其进行过交流和沟通,但有一点是不容置疑的:棋子湾核心景区的建设必然更一步推动昌江县和昌化镇经济效益和社会效益双丰收。与其诉争让棋子湾核心景区沉睡荒凉,还不如让琼昌公司继续开发经营棋子湾以带动当地经济发展和人民的福祉。笔者想昌江县县委、县政府主要领导不会没有这种想法和观点。笔者认为,棋子湾的开发建设最大的受益者是当地的经济发展和社会效益的体现,而非小小的琼昌公司那点可能获得的微薄效益。琼昌公司开发建设棋子湾无非就是一种浓浓的乡情和公司获取一定利益的驱动;陈氏兄弟损失的是对乡情展现的遗憾,是对当地人民政府的失望,是对棋子湾开发建设爱莫能助的无奈,也许他们多年打拼累计的财富做了减法。对于当地人民政府而言,和谐化解矛盾是其职责使然,尽早依约让棋子湾核心景区恢复开发建设是其履行《协议书》的合同义务,积极推动多方形成谈判机制是其履行第1号判决最后的印证;最后尽早以和为贵实现多方共赢是依法行政的结果。我们看到,当地人民政府为开发建设棋子湾也作出了大量的工作:棋子湾旅游区专用公路的开通以及其他基础设施的配套工程的建设等为开发建设棋子湾核心景区和周边旅游度假养生区域建设创造了条件。特别是海南省环岛高铁线路棋子湾站的建成通车,更为开发建设棋子湾,招引四方宾客一睹棋子湾芳容抹上了浓重的一笔。我们还等何时?

琼昌公司与当地人民政府之间矛盾的化解

我们都知道,琼昌公司开发建设棋子湾顺畅的时间仅仅1年多。2001年5月签订《协议书》;2002年7月接到当地人民政府通知军演要求琼昌公司撤出棋子湾;2003年1月至2月当地人民政府就作出四个行政行为……接下来琼昌公司开始通过法律途径维权,再接下来当地人民政府进行申诉,有关职能部门陆陆续续作出对琼昌公司不利的行政行为等。从2003至今,昌江县政府及有关职能部门和昌化镇等与琼昌公司产生法律文书的诉争达到32件。一个民营企业,把自己的青春全奉献给了案例;一个地方人民政府,把自己的诚信危机交给了社会。从这个角度去看,可谓两败俱伤!曾经发生的争议可以休止;以往产生的伤痛可以弥合;“铁打的营盘流水的兵”,以往的纷争也许带有个别领导习惯的印痕,新任领导的工作作风也许有所不同……

笔者能够想象得出2002年发生争议的景象;也多多少少透过有些现象看到纷争的本质。如果用现在的状态来评估昌江县政府和昌化镇与琼昌公司的纠纷,笔者觉得除了十余年的恩恩怨怨不愿意主动妥协外,其他方面的利益之争已经变得非常渺小。为什么这样判断?想想十余年前的昌江县和昌化镇与如日中天的今天的昌江县和昌化镇的发展,当地人民政府还为棋子湾景区或者核心区弹丸之地去纠结吗?还为出让那50亩土地的面积去搜肠刮肚想方设法赶走琼昌公司吗?您要是今天去了棋子湾核心景区侧恒大棋子湾气势磅礴的宏伟建筑,步入别致的景观设置,俯瞰着棋子湾月牙湾拍岸的海浪,远眺浩瀚的大海,还觉得棋子湾那块巴掌大的核心景区吗?

与棋子湾核心景区荒坡无序相比的是紧邻“恒大棋子湾”项目的是“东南.林海间”项目,看看项目公司的宣传语“中南·林海间项目居林观海,养生逸墅,1.1期6栋五层洋房即将盛大入市,精装、西班牙建筑风格”[1]就让人向往,有文章赞叹该项目为“世外桃源”。再回首棋子湾核心景区,一股酸凉投入背脊。

为了说明除棋子湾核心景区外如火如荼的建设开发以及其巨大的市场价值,笔者摘录一篇文章以飨读者。

《八大集团进驻棋子湾打造西部重要滨海旅游区》

2014/11/03 11:39 来源:搜狐焦点网作者:王强 5 评论

昌江棋子湾旅游度假区位于海南省西北部、昌江县昌化镇北部滨海地带,距海口230公里,距昌江县城58公里。棋子湾旅游度假区集奇石、碧海、蓝天、银沙于一身,是我省目前保留原始天然景观最好、尚未开发的旅游度假区之一。棋子湾拥有西部海岸,面向北部湾。海岸线长52公里,其中景观岸线长38公里,其景观独特,怪石林立,形态各异,有七彩斑斓的“棋子石”铺满沙滩,令人目不暇接;棋子湾沙滩平缓、海水湛蓝,海底资源保存完整,是海南难得的一块堪与三亚亚龙湾媲美的滨海旅游度假区。

搜狐焦点从2014年10月起开启”暖冬行动,搜索全球宜居地带“,将聚焦海南昌江棋子湾,共探棋子湾区域未来发展。搜狐焦点采访了位于昌江棋子湾境内的中南?林海间的销售经理张鹤鸣。

风景绝美的棋子湾

海南昌江县棋子湾是海南唯一保留着原始、天然景观的旅游度假区,不仅景奇景美,而且流传着许多美丽传说的地方。棋子湾旅游度假区位于海南省昌江县,交通便利,与海口美兰机场和三亚凤凰机场的距离均约200公里左右。海南西线高铁正在建设中,且设置有棋子湾站,湾区50公里半径内是海南主要的工业开发区,集中了海南主要的工业项目和未来主要投资项目,区域内的发展前景十分优越。棋子湾的开发对海南国际旅游岛建设也有重要的意义,国务院发布的《推进海南国际旅游岛建设发展若干意见》中,明确提出要高水平开发建设棋子湾、海棠湾等景区。

大房企纷纷入驻棋子湾

大房企纷纷入驻棋子湾打造滨海度假旅游区

棋子湾旅游度假区已被海南省政府列为全省八大旅游圈之一,也是昌江县“一湾一山一黎乡”三个重点旅游区之一。近年来,昌江县努力推动棋子湾旅游项目的开发建设,2006年开始组织编制旅游发展规划,现已完成《棋子湾旅游度假区总体规划》和《棋子湾旅游度假区控制性详规》的编制工作,并通过省政府审批,2008年6月14日省政府确定棋子湾旅游度假区为海南省西部重要的滨海旅游区。

棋子湾目前开发如火如荼,张鹤鸣介绍目前棋子湾已有6大项目入驻,除了目前正在开发建设的恒大·棋子湾项目、中南·林海间项目、恒生元集团的五星级酒店,还有即将动工的雨润集团、新希望集团、阳光集团三大集团的项目。恒大·棋子湾、中南·林海间都将在年底前开盘,而恒生元集团的五星级酒店目前也已经封顶,棋子湾基础设施的建设以及初期开发已初见雏形,旅游度假区开发建设已取得实质性进展,此外还有西洋集团、海航集团等多家公司,拟在棋子湾建设六星级酒店、高尔夫球场、高级别墅区和乡村庄园俱乐部等旅游开发项目,各项目工作正在稳步推进中。

中南?林海间

中南?林海间根植棋子湾打造西线“世外桃源”

据张鹤鸣介绍,中南·林海间一期规划用地201亩地,6栋洋房目前已封顶,主要为中小户型的精装修公寓,预计将自开盘时间预计是在11月底,主要针对客群为东北、西南区域的度假养老人群,这要得益于中南集团“26城50盘”的开发战略,中南集团是建筑起家,建筑质量比一般项目有优势,同时深耕东北、西南客群。棋子湾的原生态美景、小户型精装修的楼盘,以及距离昌化镇近距离的配套,让中南?林海间深受购房者的喜爱。

由于棋子湾开发较晚,之前一直属于原生态的海湾,基础设施方面较其他海湾薄弱,如何面试激烈的市场竞争呢?张鹤鸣解释,每个成熟的区域,其发展都是一个从无到有的过程,棋子湾也一样,目前处在初始开发状态,棋子湾内部的一些设施正在开发过程中,但棋子湾起点较高,昌江县政府对其规划起点较高,海南省政府一直给予较大的政策、资金支持,各大房企入驻,一直努力进行建设。目前已知将有120亿的商业配套入驻,其中包括奥特莱斯。就目前来说棋子湾距昌化镇较近,能满足湾区居民日常生活的需求。

棋子湾开发晚,相比较于有名的三亚湾、清水湾,棋子湾在打造上,如何避免同质化?张鹤鸣说棋子湾规划有别与其他湾区,在打造旅游渡假区的同时,尽量不破坏海防林、海岸线等原生态的景色,而海南的其他很多湾区,人工修建了了大量的现代化设施,对原生态的景色改变很多,在不久的将来,游客在棋子湾既可以享受现代化的度假休闲设施,又可以观赏原生态的美丽海湾,要让游客感到来到了一个世外桃源,这里的山、海、水、沙滩都给人极致的感受。

一直以来,海南东部海岸旅游项目开发建设方兴未艾,蓬勃发展。与东海岸相比,拥有许多珍贵旅游资源的海南西海岸旅游开发相对沉寂。如今,在海南建设国际旅游岛的新形势下,海南西海岸带的旅游发展迎来了重要机遇。棋子湾作为海南西线旅游的一颗明珠,以其在西线旅游的中心地位和独特的旅游资源,必将得到优先发展,棋子湾旅游度假区将成为海南西线旅游健康持续发展的领跑者。

能否推动整个西部地区旅游业更快发展,从而促进海南国际旅游岛的旅游体系进一步完善,棋子湾的旅游开发令人充满期待。

接下来,笔者贴出几幅棋子湾核心景区的图片,只有对比才有鉴别。

原来琼昌公司种植的木麻黄等树木被砍伐一空

昔日自然风光幽美的棋子湾荒草连连,一幅破败景象

当年琼昌公司雕刻的“棋子湾”,油漆已经剥落

当年琼昌公司制作的鲜红的棋子湾的油漆已经剥落

当年琼昌公司制作竖立的棋子湾传说已经被拆除

、《1期纪要》规定琼昌公司按省旅游总体规划和方案进行

《第1期纪要》第(三)项规定:“按原昌化镇人民政府与昌江棋子湾琼昌旅游开发有限公司签订的协议书的约定,中止合同后,棋子湾的开发建设应按省旅游总体规划和方案进行。县人民政府同意划定五十亩土地给昌江棋子湾琼昌旅游开发有限公司搞开发建设,其土地按协议书规定浮动50%计价,用地方位由县人民政府根据总体规划要求报省审批,开发建设的手续、时间及资金投入比例按有关规定办理,如该公司无能力开发时,县人民政府在规定期限内完成收回。”

我们看到《第1期纪要》第(三)项规定并非一脚把琼昌公司踢出棋子湾的开发建设范围,或排除其建设开发棋子湾。就这一点,笔者感受到昌江县政府还是有些人情味的。实事求是地讲,如果当时昌化镇不作出《撤离通知》的解除《协议书》,同时不采取强制拆除琼昌公司在棋子湾的旅游设施等行政行为,不至于酿成琼昌公司采取诉讼措施维护自己合法权益的举动。

海南省高级人民法院认为《第1期纪要》不存在违法的问题。我们从第1号判决中得知:“本案中,昌江县政府基于近期省委、省政府将对棋子湾景区进行统一规划和整体开发,在该协议中涉及土地出让部分内容违法,其他内容亦实际已经无法履行的情况下,为了更好地实现开发和保护的目的以及社会公共利益的需要,避免棋子湾的开发经营出现新的遗留问题,在正式的批复下来之前,作出《1号通知》及《1期纪要》,并由昌化镇政府根据上述通知和纪要作出相应的《撤离通知》及《8号通知》,单方终止昌化镇政府与琼昌公司所签订的《协议书》,是行使行政优益权的行为,并不存在违法的问题。”

综合以上生效判决、2004年11月经海南省人大常委会审议通过《海南省旅游发展总体规划》和《海南国际旅游岛建设发展规划纲要(2010—2020)》等,以及恒大等公司已经开发建设了棋子湾的实际状态,琼昌公司开发建设棋子湾核心景区的条件早就已经具备。海南省人民政府、昌江县政府对琼昌公司开发建设棋子湾核心景区的问题应当提到议事日程。不能再等待,不能再回避矛盾,不能再以护“大”而弃“小”!

关于“琼昌公司开发建设棋子湾核心景区的条件已经具备”的观点,笔者摘录了某评估公司的有关文章。下面我们看看他们是怎么评价棋子湾争议的:

一、棋子湾旅游项目开发的经历和目前现状。

1、棋子湾旅游项目开发是以大角作为始点。棋子湾范围较大又很荒凉,10多平方公里无人烟,当时琼昌公司和政府双方到现场观看最初选取的开发位置就确定在大角海岸线上约500多亩的沙漠位置上。此位置是最初的棋子湾旅游区的重要地理标志点,同时又是琼昌公司50亩土地位置的旅游项目选址地。这个位置是旅游者来棋子湾必要到的地方,同时棋子湾海滩长约9公里,主要的海岸旅游项目的地段分为两个主要地区:小角和大角,其中大角是在棋子湾占主要位置《协议书》中由琼昌公司使用开发,并进行经营,它是棋子湾旅游综合项目的重要标志点,因此琼昌公司与县政府,国土局、规划局、旅游局及昌化镇政府等部门共同商定,把50亩旅游用地确定在大角距离海岸线长潮位200多米外的沙漠上,琼昌公司现开发经营管理的地方,同时又有海岸线1500米长的宽195米(约300亩)的海岸自然保护区也属于琼昌公司开发经营的地带(和昌江林业局签的协议)。因为大角海岸线长、风光美丽,又有棋子蓝盛装着各种大小色彩各异的小石子而得名,它是唯一“棋子湾”代表位置;同时它又是进入棋子湾旅游区观光的唯一的交通要道;此外大角现开发经营管理范围是琼昌公司开发经营设立的旅游者到访的接待中心,另在海边岸暗石上雕刻的“棋子湾”三个大字,是旅游者照相留影的标志点。2001年8月以来琼昌公司开发经营的主要接待和旅游服务项目的设施及接待目的地是在大角现开发经营管理的50亩土地区域内,具体说明见(附件图1)。

2、大角开发旅游项目和50亩土地及公共场所用是合法的。2001年经县政府同意,公司与昌化镇政府签订棋子湾开发《协议书》双方约定:琼昌公司在棋子湾总体规划出台前,先开发经营旅游公共用地、海滩及风景点等项目,自行负责开发建设,自主经营,自负盈亏独自承担经营责任,昌江县政府和昌化镇政府对此不予干涉。《协议书》中确定的第一条明确:政府为棋子湾的旅游开发建设用地划拔50亩土地给琼昌公司作为招商引资开发棋子湾渡假休闲旅游项目使用,具体土地的位置就在大角,并经县国土局测制的“红线图”为准,并经县建设局、环保局和旅游局等部门批准这个位置就是2001年经县国土局测绘红线图划拨给我公司使用到今的地块——棋子湾大角的中心地方50亩(33417.7平方米红线图为准)土地,公司在合理的经营范围内建简易住房和简易凉棚设施是合法的,是按《协议书》要求并报经有关部门同意后使用的。同时琼昌公司按协议要求在周边公共海滩及公共用地进植树绿化保护,这个地方就是现在开发经营的大角,使用这块地方及中心的50亩土地是相联在一起的,并按《协议书》要求,该公司有权在将来出台的《棋子湾旅游区总体规划》范围内进行开发经营调整。具体详见(附件图2)。

3、旅游项目开发使用土地的历史事实与合法性相一致。这块开发经营用地50亩及景点用的地方,从2001年8月使用到今天经历几个阶段:第一阶段。琼昌公司开始经营管理到2002年10月军演前,昌江县政府、昌化镇政府和昌江县国土环境资源局从未说过琼昌公司违反总规和违法用地;第二阶段。县政府2002年通知公司撤出这50亩和开发经营管理的地区,给部队进行军演并给予10万元的赔偿费证明当时使用50亩土地和开发景区景点使用的公共用地的合法性;第三阶段。2003年4月军演结束破坏后琼昌公司重新在原来的地方进行旅游设施建设并经营,却遭到昌江县政府、昌化镇政府的破坏,并以终止协议收回土地为由下发3个通知、1个会议纪要。对此琼昌公司将两级政府诉至法院后经海省高级人民法院2005年、2006年两个行政判决撤销上述4份行政文件属于违法,维护公司利益并赔偿73万元;第四阶段。琼昌公司10多年一直派10多人日夜坚守在棋子湾植树、恢复被军演破坏的旅游环境污染和保护旅游资源及开发管理,在经营50亩地及公共场所与绿化地都同属于一块范围,详见(附件图3)。

4、目前棋子湾旅游项目开发经营管理的现状。现在按《协议书》的要求,琼昌公司目前所做的是:一是保护和开发旅游观光景区、景点和旅游观光线路。在观光点和海岸线边上,开发观光人行道,长度约有3公里,是当前旅游都到棋子湾唯一的观光游玩景区,区内有海岸风光、棋子蓝、天下奇观、怪石林、仙浪洞等10多处景点;二是建一些简易的临时性服务设施。长期在这块地上建人员住房、旅游到访者服务经营管理中心和服务休息驿站、小卖部及旅游用淡水的冲洗点,还建有海岸边服务用设施,为旅游者提供车辆安全停放、人员旅游安全及购买生活日用品等服务,并在此地块区域内进行植树绿化和保护旅游环境、自然环境约近500多亩,对进入旅游景区车辆和人员进行保护。目前琼昌公司仍然派13名员工坚守经营管理棋子湾(大角)旅游区,有时到大的节日或植树时增添到20多人管理经营棋子湾;三是建设与景区相符合的旅游服务指示牌和服务引导牌及宣传设施。生态景区的“大门”竖着“棋子湾生态旅游区”的大牌,让人知道旅游目的地的地方,同时使旅游者在旅游区的范围内自觉的保护旅游资源和别的旅游者的旅游活动安全,还在重要的地点竖立“棋子湾旅游度假区游游览图”让旅游了解景区的景观线路、景点,自觉进行观光;还为旅游者设有为旅游投供服务电话、报警和防火电话;另外对危险的地方和海域竖提示牌告知旅游者,避免发生意外和事故,到人多时公司还派出人员进行监护。开发10多年来,琼昌公司把防火、防盗、防安全放在首位,有效防止各种旅游事故和破坏旅游环境资源等案件的发生,克服各种政府阻碍带来的困难,尽力为旅游者提供服务,使景区从未发生过危害旅游者事件和伤亡事件。详见(附件图4)。

二、按协议开发经营的旅游项目及用地是符合棋子湾总规和控规要求的。

昌江县政府和昌化镇政府从2009年起在诉讼中说:琼昌公司在棋子湾大角的旅游项目及使用的50亩土地是非法占用棋子湾规划区内另一地块,而且此地块与现在的50亩土地相距约2.92公里。这一说法都是错误的,而且是故意歪曲事实的行为。琼昌公司按协议开发经营旅游项目使用的50用地及公共景区景点用地都是符合双方约定的要求,同时也符合棋子湾总规和控规的要求。

首先、海南省2008年通过的《棋子湾旅游区总体规划》和2009年《棋子湾旅游区控制性详细规划》都共同把棋子湾大角作为旅游的中心区、商业区、观光区和交通区(总规和控规图详细标明附件9和DVD光碟)。琼昌公司历年来开发经营的主要地点及旅游景区景点完全符合“总规”和“控规”的要求,而不是像昌江县政府及国土地环境资源局说的“琼昌公司50亩旅游用地不符合总规,不在总规范围内”,是一种故意造假、不作为的渎职行为(附件1、附件图5)

其次、棋子湾旅游“总规”和“控规”书,明确的把棋子湾大角做为旅游商业用地,并确定它为棋子湾旅游中央区。这和琼昌公司2001年5月经昌江县政府同意与昌化镇政府签订的《协议书》性质是相符的,同时公司现开发经营的50亩土地及相联公共用地266亩与景观景点的开发经营性质和范围是合规合法的。棋子湾总规和控规出台后,把这块地方作A区域进行各种功能具体建设详细控规。琼昌公司多次向昌江县政府提出开发棋子湾A地区的请求,但都被各种理由阻碍和拒绝。目前公司是以保护旅游环境为主兼管理经营,并没有破坏环境的违法建筑现象发生,主要是因为政府没有履行《协议书》要求及不依法行政造成琼昌公司无法按总规进行大规模的投资开发,现又重新申诉再审及利用行政职权及各种手段进行阻碍琼昌公司开发经营,具体详细见(图6)。

再次、《协议书》与海南.昌江《棋子湾旅游度假区总体规划》和《海南昌江棋子湾旅游度假区控制性详细规划》相吻合的。是在总规46平方公里和控规18万平方公里的范围内,同时,协议开发的景区景点及服务功能都符合控规的具体位置、功能分布,是总规和控规功能分工的进一步具体化。假如在个别小的服务设施建设(临时简易建筑物)不符合控规要求就由琼昌公司主动调整至符合总规,但目前不存在这种情况,昌江县政府各职能部门都负责任的时时在进行监督(附件图7)。

三、棋子湾旅游项目开发《协议书》是对棋子湾“总规”和“控规”的具体实施和落实。

琼昌公司与昌化镇政府签订的《协议书》是经昌江县政府及各部门研究讨论后进行签定的,它是对棋子湾旅游区综合项目的开发进行保护的基础上进行科学的开发。10多年来由于双方都遵照执行这个《协议书》的基本原则,才使棋子湾从一个不知名到一个知名大大提升的旅游度假区。这个《协议书》经过9场官司诉讼全胜,一再说明协议书是合理合法的。同时它不仅符合棋子湾旅游总规和控规的要求,而且又是对总规、控规的具体实施和落实起到积极的保护促进作用。

一是《协议书》具体的遵守和履行是在棋子湾“总规”和控规的框架内行使,不得超越和违背。协议书是双方在2001年5月制定的,双方都一至认定要严格遵守棋子湾旅游度假区的总体规划,要求在总规出台后才能进行更化和永久化建筑,在此之前一切经营管理和服务设施都是临时、简易的建筑。由于双方严格遵守才使总规、控规出台后得到更好落实和实施。如果没有这个协议的保护总规就没有人去约束政府的行为,就会造成每届政府的更换就有不同的对总规歪曲理解和破坏性更改,这种事例曾经屡次发生过,正因为有《协议书》的约束才使政府回到对“总规”和“控规”严格遵守上。

二是《协议书》促成“总规”和“控规”的具体实施。协议书中原双方约定的旅游项目和地区范围是在控规的具体A区的大角位置。它(大角)是棋子湾旅游度假区的先前开发区,又是旅游者到访的中心地带,从过去、现在和将来都无法更改的事实,这是总规和控规明确界定的,同时也是旅游项目开发的商业区域和标志点。从另外的角度上说,它(大角)的建设关系到棋子湾旅游开发区的成败。如果协议双方对《协议书》履行有违约就会造成诉讼官司不断,不仅拖延棋子湾旅游开发及对总规、控规的实施的阻挠造成无法实现的局面,而且也影响棋子湾整个开发和政府招商引资、软环境建设及政府公信力。反之如果按《协议书》履行,会加快总规和控规的积极促进,加速棋子湾旅游区的建设速度和范围,提升它的知名度,产生更好的社会效益和经济效益,造福当地老百姓。

四、棋子湾商标的注册保护和宣传是对度假区开发建设及总规控规实施起提升的积极作用。

一个成功的旅游度假区开发,不仅靠对市场调研、规划和建设经营管理,更重要的是靠打造它成为知名品牌。棋子湾以前是无人知晓的荒墅、沙漠和海滩,更无人问津,正因为政府要想开发这片旅游资源,但不是知能否成功?它的投资风险多大、投资周期多长没有数,许多人都望而怯步。但琼昌公司却敢干投资并于10多年前注册子棋子湾旅游商标,对这一旅游品牌进行了保护和宣传,同时对相关湾内的旅游资源也进行注册,到目前为止已注册相关商标60多件,有效保护了棋子湾旅游度假区的旅游品牌的无形资产。也正是对棋子湾品牌通过利用注册网址、媒体和各种宣传工具的长期市场营销,才能使棋子湾的知名度大大的提高,才能使省政府引起重视并把它纳入海南省西部的旅游中心,还批复棋子湾旅游总规和控规的出台。可以说,没有棋子湾商标的注册和宣传就没有棋子湾旅游区的开发建设和总规控规的出台,当然也会影响总规和控规的出台和实施(附件图8)。

笔者与评估公司的观点基本一致,但也有不同之处。

第一开发建设棋子湾核心景区是发展壮大棋子湾度假养生区的重大举措昌江棋子湾旅游度假养生区的规划定位和大企业的入驻,无疑是落实海南省委、省政府对棋子湾规划定位的战略决策。先有棋子湾核心景区的辐射功能,才能形成棋子湾旅游度假养生区的开发建设;棋子湾核心景区开发建设的停滞,必然影响棋子湾旅游度假养生区的宏观和微观方面的开发建设。大企业开发建设棋子湾固然重要,但大企业入住棋子湾也是因为棋子湾核心景区的初步开发成功后的规划决策;也就是说没有琼昌公司的前期开发建设棋子湾核心景区的行为及其世界级的影响,也就没有棋子湾旅游度假养生区的规划定位的出台,也就没有大企业入住棋子湾的开发的如火如荼的建设参与。琼昌公司虽然小,但其前期开发建设棋子湾核心景区的行为超越了大企业早期对棋子湾的认识程度,这方面他们比大企业的眼光“大”;棋子湾旅游开发经营权得到海南省高级人民法院的生效法律文书的确认和维护,人民政府不能,也不再会把琼昌公司赶出棋子湾核心景区的开发建设;大企业已经占据除棋子湾核心景区之外的绝大部分黄金地段,其也不能利用其雄厚的经济实力和社会影响力等将琼昌公司挤出棋子湾核心景区。

第二,习近平指出“合作是实现利益唯一正确选择”。

当然,对于一个金矿似的棋子湾,从决策者到实施者,从行政机关到企业,希望染指的人决不是个别,因此,矛盾凸显或者隐藏并发挥着作用以至于影响到棋子湾的建设开发是不可避免的。

习近平在去年访问美国演讲时说“合作是实现利益唯一正确选择。要合作就要照顾彼此利益和关切,寻求合作最大公约数。”

习近平“在中非合作论坛约翰内斯堡峰会开幕式上”的致辞中讲:中国人讲究“义利相兼,以义为先”。中非关系最大的“义”,就是用中国发展助力非洲的发展,最终实现互利共赢、共同发展。我们要充分发挥中非政治互信和经济互补的优势,以产能合作、三网一化为抓手,全面深化中非各领域合作,让中非人民共享双方合作发展成果。

《第1期纪要》第一条第(一)项这样评价琼昌公司的:“(一)昌江棋子湾琼昌旅游开发有限公司对棋子湾旅游景区所做的前期宣传、开发工作功不可没,我镇人民对此给予充分的肯定和衷心的感谢。……。”笔者认为,对琼昌公司开发建设棋子湾所做的贡献和功绩不仅仅是昌化镇人民,昌江县人民都应当点赞!当然,对于琼昌公司和陈氏兄弟而言,他们的情结不是为了一个感谢,他们重视社会对他们开发棋子湾的评价,但他们更重要的是追求实现对棋子湾核心景区的开发建设,让棋子湾核心景区名扬海外,为游客在赞赏和陶醉在棋子湾的目标奋斗。

第三有必要为棋子湾核心景区开发问题组建临时谈判小组

棋子湾核心景区开发建设问题毕竟涉及到方方面面的不和谐、不协调等问题。为了尽快解决这些问题,建议昌江县委、县政府请示省人民政府,成立一个临时解决棋子湾核心景区开发问题谈判小组。通过协调、沟通、谈判解决一系列开发建设棋子湾核心景区问题,使开发建设棋子湾核心景区问题尽快得到和谐解决,并为下一步开发建设棋子湾核心景区打下良好的基础。

第三节 棋子湾旅游开发经营权可合作共赢

棋子湾“旅游开发经营权”是第1号判决作出的一个名词术语;琼昌公司与昌化镇签订的《协议书》约定了琼昌公司的“旅游开发经营权”合法有效是第1号判决所确认的。既然已经生效的法律文书有关当事人必须遵守,那琼昌公司对棋子湾的“旅游开发经营权”享有对棋子湾核心旅游景区占有权、开发使用权和依法收益权就应当得到昌江县政府、昌化镇以及可能与其关联的管理、经营的其他部门、企业所认可并尊重;同时对于昌江县政府和昌化镇等行政机关应当给予琼昌公司开发建设棋子湾的行政许可。这样才能真正体现人民法院生效判决的严肃性和行政机关执行生效法律文书的自觉性,以维护法律的尊严和效力。

旅游资源所有权与经营权的分离

所谓“旅游资源所有权与经营权的分离”是指全民所有的旅游资源权主体与开发建设与占有、使用、收益等权利主体承担不同的行政管理和经营权能的状态。“旅游资源所有权与经营权的分离”的主要特征有:国有旅游资源所有权属于全民所有;旅游资源所有权行政管理职能专属性;公司或企业开发建设经营管理依法或协议约定享有权利。

旅游资源所有权与经营权相分离的具体含义是在坚持资源国家所有、严格保护、永续利用的前提下,在一个旅游风景区内,由政府统一规划(或政府审批规划)后,把开发经营权剥离出来,通过政府授权与投资者签订保护开发、建设经营、管理协议,授权投资者依法有偿取得一定期限内(一般是30年至50年)的开发建设权、经营管理权及其收益权,其核心是“国家所有、政府监管、企业经营”。这种模式,实现了国有资源与企业资本的优化组合,促进了资源的优化配置、有效利用,从而找到了地方发展、企业创利、百姓致富的最佳结合点,使景区的经济效益、社会效益和生态效益达到完美统一。[1]

[1]参见《试论旅游资源所有权与经营权相分离》

旅游资源的所有者是国家,旅游资源的国家所有权实现方式

是由国家代表人(国务院)或授权各级政府来行使旅游资源的国家所有权。在我国现行旅游资源管理体制下,旅游资源或者说旅游景区,根据其资源的不同性质,分属不同的政府部门管理:“风景名胜区”由建设部门管,“森林公园”由林业部门管,“自然保护区”由环保部门管,“文物保护区(单位)”由文化部门管,“地质公园”由国土资源部门管,“寺庙”由宗教部门管,“江河湖泊”和“水利工程”由交通、水利部门管,等等,由于历史的原因,“风景名胜区”体系占居主体。[1]

通过以上文章,我们得知昌江县政府批准由昌化镇与琼昌公司签订棋子湾开发建设经营的《协议书》,其合同性质就是国家所有的棋子湾公共景区资源与开发建设经营权的分离的典型案例。其实,早有学者就总结了旅游资源所有权与经营权分离的典型案例。从四川省碧峰峡、海螺沟景区实行所有权与开发经营权相分离的三年的实践来看,已经产生了较好的效果,越来越显示出它强大的生命力:一是有利于盘活旅游资源,从根本上解决景区因开发资金短缺而“藏在深闺人未识”的问题,加快旅游资源向旅游产品转化的过程,从而尽快形成生产力,把资源优势转变为经济优势。[2]

[1]参见《旅游资源经营权的界定》

[2]参见《旅游资源经营权的界定》

据称,对于棋子湾的开发建设的招商引资,在2000年以前,

昌江县政府和昌化镇就已经开始了,但这不仅仅是棋子湾“藏在

深闺人未识”,而真正在于当地人民政府没有开发建设棋子湾的资金和其他技术方面的能力;屡屡招商屡屡失败,还在于棋子湾美的光辉没有展现,不仅如此诸多问题致使投资者望而却步,同时,那些跑马观花的投资者并没有像琼昌公司陈氏兄弟那样背着干粮、带着摄像机泡在棋子湾挖掘其存在的美;当然更重要的是,琼昌公司陈氏兄弟是土生土长的当地人,从小就在棋子湾的海边嬉戏玩耍,对这一片土地深沉的爱……我们还可以通过旅游资源所有权与经营权的分离方面看到第1号判决认定本案为行政争

议的性质方面的正确性。也让昌江县政府和昌化镇改变本案为民事争议的观点和认识。

二、界定琼昌公司旅游开发棋子湾核心景区经营权的范围

《协议书》的合法性,除出让50亩土地给琼昌公司违反法律强行性规定外,其他方面都得到了生效法律文书的支持。这就是说,界定琼昌公司开发建设棋子湾核心景区范围就要以《协议书》约定用地范围以及相关的旅游项目为基础或者边界。但是,由于主客观方面的变化,要重新启动棋子湾核心景区的开发建设,就要实事求是的进行调整,以与棋子湾整体规划相适应,对与《协议书》存在冲突的部分进行必要的协商沟通,在不违反整体规划的前提下,由开发企业之间进行必要的合作来解决相关问题。

笔者觉得,解决棋子湾核心景区的开发建设问题,既然服从于棋子湾旅游度假区的整体规划,同时又要遵守《协议书》的约定;既要坚持《协议书》确定的主体,又要根据实际情况允许琼昌公司与其他公司合作开发建设棋子湾核心景区;既要支持和推动琼昌公司加快步伐开发建设棋子湾核心景区,又要准予琼昌公司在满足一定条件下自愿退出棋子湾核心景区……

笔者对棋子湾核心景区开发建设矛盾的化解是有信心的。但顾虑也不少!这种顾虑主要就是各方在开发建设棋子湾方面长期矛盾的积累和各方不能统一到顾全大局这一点上,当然,还有琼昌公司这么多年的损失的评估结果的认同性方面。但是,我们必须认识到解决棋子湾核心景区开发建设问题既不能靠行政命令,也难以全部依靠法律途径去处置。

笔者认为琼昌公司旅游开发棋子湾核心景区经营权的范围分两大部分。一部分是琼昌公司原已经开发的部分棋子湾旅游景点和区域,二部分就是《协议书》约定的拟定的未开发部分和与昌江县政府、昌化镇协商确定开发部分。

笔者摘录《协议书》有关方面的约定等:“2、在棋子湾旅游规划未审定前,乙方根据棋子湾开发旅游项目的初步规划要求,选择部分公共用地、公共海滩和景点用地,先开发建设,并进行经营。具体位置由双方确定,并报县政府批准。乙方拟开发的娱乐服务项目和景点及配套项目。使用的公共用地、公共海滩和景点用地地价按当时状况评估。

乙方初步拟定先开发如下项目:

(1) 建大小停车场各一个及相关服务设施;

(2)开发棋子湾的棋子篮的海滩景点及水上娱乐服务等项目;

(3)白沙林建观海楼和滑沙场;

(4)山舨林建观石亭;

(5)小角建冬季游泳场和小角至盼郎滩风景点;

(6)棋子湾海滩树林和小角海滩树林建木屋居住地。……

3、……同时根据旅游市场的发展需求,逐步加大投资启动第二期建设项目。进一步开发适应市场发展需求的景点及服务设施,逐步完善旅游项目……

第六、乙方的经营要服从棋子湾旅游项目总体规划并自觉地调整经营方式,乙方根据整体规划自主开发经营公共用地、海滩及风景点等项目中,自行负责开发建设,自主经营,自负盈亏。独立承担经营责任,甲方对此不得干涉。

第七、乙方根据经营需要,可向甲方申请增加用地面积,甲方应协助乙方向县政府和有关部门办理土地使用权出(转)让手续,或采取与甲方合作改为股份制的形式,争取股票上市,甲方对此应予同意。”

以上《协议书》的约定合法有效,相信各方在和解过程中会考虑到琼昌公司的合法权益以及合作的弹性等,妥善、恰当地进行策划、谈判协商。

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