对国有土地上房屋征收与补偿条例意见稿发表修改建议
黎元君
国有土地上房屋征收与补偿条例
（第二次公开征求意见稿）
第一章 总 则
第一条 为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋的所有权人的合法权益，制定本条例。
对第一条提出修改意见：
“保障被征收房屋的所有权人的合法权益”应当将被征收主体予以增加，表述为“保障被征收房屋的所有权人及合法使用权人”。
增加“及合法使用权人”的理由：
一、“房屋的所有权人”狭义的范围是指持有登记为房屋所有权证、国有土地使用权证上的人或者单位，而不包括其未登记的共有权人。广义的“房屋的所有权人”指未登记的共有人、租赁人、户籍登记人（指户籍登记在被征收房屋地址上的人）、借住人、抵押权人等。《条例》意见稿特指“房屋的所有权人”缩小了被补偿、安置的范围，在实践中易引起纠纷。
二、在征收房屋补偿安置过程中，经常发生的情形是，拆迁人等就以补偿安置”房屋的所有权人“为借口，对其他合法使用权人主张一定补偿予以拒绝，造成不少纠纷。笔者在代理拆迁案件中遇到最多的就是拆迁时将投入很多资产且租赁期限未届满的承租人拒之门外，使这些承租人蒙受经济损失。
流动人口绝大部分靠租赁房屋居住，当遇到征收房屋时，通常是以租赁合同的约定来决定租赁人是否得到解除合同的补偿，但实践中出租人处于优势地位，租赁合同往往又约定“如遇政府拆迁等无条件搬出并不得补偿”等。从表面上看这是租赁合同的约定，与征收房屋没有关系，但实质上是因为征收房屋的原因导致可能的损失。例如，有的租赁人租房时价格较低，但征收房屋时不得已要搬迁，就会产生到异地后的搬迁费、增加的房租等费用。这种结果的产生就与征收房屋有因果关系，而征收房屋让这些租赁人增加了经济负担，而买单人不是征收房屋的人，而是与其无关的人来承受，这样做是不公平的。
三、市场经济主体的企业、个体工商户等往往是租赁房屋及其场地进行生产经营，这就必然投入一定数量的资金来改善生产经营环境，当政府进行征收房屋时，也常常引来纠纷。例如，有的出租人在征收房屋公示后或者知道会发生征收房屋的规划后，就起诉承租人解除租赁合同；有的是在征收房屋公告后产生纠纷，拆迁人往往就以补偿对象是“房屋所有权人”为理由对租赁人不予补偿。
第二条 征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋的所有权人（以下简称被征收人）给予公平补偿。
如第一条所述，将被征收房屋的所有权人修改为“被征收房屋的所有权人及合法使用权人”
第三条 房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。
增加“依法行政”作为第三条的原则。
如：房屋征收与补偿应当遵循依法行政、决策民主、程序正当、结果公开的原则。
增加“依法行政”的理由：
一、征收与补偿必然是一个具体行政行为，与行政机关依法行政紧密相连。我国出现的大量的违法征收房屋与补偿行为几乎都有行政机关的影子在里面，不用赘述，没有这些违法拆迁的行为的存在，就不会有本《条例》修改意见的出台。
二、征收与补偿立项、取得国有土地使用权等环节均是行政行为作为一个主导作用，因此，把“依法行政”作为房屋征收与补偿的原则，让这个原则作为一条红线贯穿于整个征收与补偿的过程。
三、“决策民主”的原则是一个非常好的原则，体现了民意对房屋征收与补偿的决定作用。但，在以往的拆迁过程中，行政机关可以通过其公权力影响民主决策的过程，以通过控制民意的手段达到房屋征收与补偿的目的。就是说，“决策民主”必须是建立在“依法行政”原则基础上才能真正发挥“决策民主”的作用。
第四条 市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。
市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。
市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。
第五条 市、县级人民政府房屋征收部门可以委托房屋征收实施机构，承担本行政区域房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施机构应当在委托范围内承担具体工作，不得以营利为目的。
房屋征收部门对房屋征收实施机构实施房屋征收与补偿的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。
第六条 上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收与补偿工作的监督。
国务院住房城乡建设主管部门和省、自治区、直辖市人民政府住房城乡建设主管部门应当会同同级财政、国土资源、发展改革等有关部门，加强对房屋征收与补偿实施工作的指导。
第七条 任何组织或者个人对违反本条例规定的行为，有权向有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门举报。接到举报的有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门对举报应当及时核实、处理。
监察机关应当加强对参与房屋征收与补偿工作的政府和有关部门或者机构及其工作人员的监察。
第二章 征收程序
第八条 为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：
（一）国防设施建设的需要；
（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；
（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；
（四）为改善住房困难家庭居住条件，由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；
（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；
（六）国家机关办公用房建设的需要；
（七）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。
前款规定的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级人民政府国民经济和社会发展年度计划。
第九条 市、县级人民政府房屋征收部门拟定房屋征收范围、征收补偿方案，报市、县级人民政府。
市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行风险评估，组织有关部门和专家论证，并将房屋征收范围、征收补偿方案予以公布征求意见。征求意见期限不少于30日。
第十条 市、县级人民政府房屋征收部门应当根据被征收人意见，对房屋征收范围、征收补偿方案进行修改，将征求意见情况和采纳情况及理由、论证和听证情况以及修改情况及时公布，并报市、县级人民政府。
市、县级人民政府作出涉及被征收人数量较多的房屋征收决定，须经政府常务会议讨论。
第十一条 市、县级人民政府应当将房屋征收决定及时公告。公告应当载明征收范围、征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。
房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。
市、县级人民政府及其房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。
对第十一条第一款提出修改意见：
“及时公告”中的“及时”不具体，应当规定明确的期日，如，“3”日、“5”日等。行政机关进行行政行为具有时序性，用“及时”二字强调的约束力较小，什么时间公告的随意性较大，不符合征收房屋及补偿程序的正当性原则。
第十二条 房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向全体被征收人公布。
第十三条 依照本条例第九条的规定公告房屋征收范围后，在房屋征收范围内不得新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途。
房屋征收部门应当将前款所列事项书面通知有关部门暂停办理相关手续。暂停办理相关手续的书面通知应当载明暂停期限。暂停期限最长不得超过1年。
第三章 补 偿
第十四条 作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：
（一）被征收房屋价值的补偿；
（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；
（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。
修改意见：对第（一）项“被征收房屋价值的补偿”进行修改。通常说房屋的买卖是指包括房屋及其附属物。本项规定亦是如此，但征收房屋属于国家强制性范畴，因此，被征收人处于弱势地位，为了避免被行政机关、征收机构理解为狭义的“房屋”，而对附属物不作补偿情形的发生，建议增加“及其附属物”作为“房屋”的完整的补偿对象。
第十五条 征收个人住宅，被征收人符合住房保障条件的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当优先给予住房保障。具体办法由市、县级人民政府规定。
第十六条 对被征收房屋价值的补偿金额，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构，按照房屋征收评估办法评估确定。
对评估确定的价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。
房屋征收评估办法，由国务院住房城乡建设主管部门制定，制定过程中，应当向社会公开征求意见。
第十七条 房地产价格评估机构由被征收人选定。被征收人选定房地产价格评估机构的具体办法由市、县级人民政府规定。
房地产价格评估机构应当独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作，任何单位或者个人不得干预。
对第十七条提出修改意见：
在以往的房屋拆迁评估过程中，当地有些房地产评估机构不能达到独立、客观、公正的要求，可以说相当部分评估争议后面就有行政干预的影子。为了维护被征收人的合法权益，建议增加一款允许“被征收人有权选定没有利害关系的其他市、县房地产价格评估机构参与评估。”
第十八条 被征收人选择房屋产权调换的，应当分别计算被征收房屋的补偿金额和用于产权调换的房屋的价款，结清差额。
因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。
对十八条第二款提出修改意见：
第二款对被征收人有权在改建地段或者就近地段进行房屋产权调换的条件是“因旧城区改建征收个人住宅”，否则，其他非旧城改造区改建、建设的征收房屋项目就不享有该权利。被征收人因征收离开自己的生活圈子会导致一些不便，如果能够在改建、建设地段获得房屋产权调换是最好不过的了。在改建、建设地段、就近地段有相应的房屋就是一个条件，因此，修改“因旧城区改建征收个人住宅”是有必要的。
修改意见人认为，增加一款：“因其他项目征收个人住宅的，被征收人可以选择在改建或建设地段进行房屋产权调换，具备条件的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。”
第十九条 对因征收房屋造成的搬迁，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费；选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。
对十九条提出修改意见：
“房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费”对向被征收人支付搬迁费没有异议，但，现实生活中，有些房屋是用作出租的，因征收房屋必然涉及到这些租赁人终止租赁合同而选择租赁其他房屋，因此，也会产生搬迁费的问题。理由如前述一样，没有征收房屋的行政行为就不会产生租赁人搬迁的结果，所以对被征收人及合法使用权人给予搬迁费的理由是成立的，否则，这对被征收房屋的合法使用权人是不公平的。
修改为：“房屋征收部门应当向被征收人及合法使用权人支付搬迁费”。
第二十条 对因征收房屋造成的停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。具体办法由市、县级人民政府规定。
第二十一条 对征收范围内的违法建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿；对未超过批准期限的临时建筑，应当给予补偿。
市、县级人民政府在作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依照法律、法规对征收范围内未经依法登记的建筑予以认定、处理。
第二十二条 房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。
补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议规定的义务的，另一方当事人可以依法向人民法院提起诉讼。
第二十三条 房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并及时予以公告。
补偿决定应当公平，包括本条例第二十二条第一款有关补偿协议的内容。
被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法向人民法院提起行政诉讼。
第二十四条 房屋征收部门应当依法建立房屋征收补偿档案，并将分户补偿情况在房屋征收范围内向全体被征收人公布。
审计机关应当加强对征收补偿费用的管理和使用情况的监督，并公布审计结果。
第二十五条 被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，又不履行补偿决定的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。
申请人民法院强制执行前，房屋征收部门应当按照补偿决定，对被征收人先予货币补偿或者提供产权调换房屋、周转用房。
第二十六条 任何单位和个人不得采取暴力、胁迫以及违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。
第四章 法律责任
第二十七条 违反本条例规定，市、县级人民政府、房屋征收部门及其工作人员在房屋征收与补偿工作中不履行本条例规定的职责，或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由上级人民政府或者本级人民政府责令改正，通报批评；造成损失的，依法承担赔偿责任；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十八条 违反本条例规定，采取暴力、胁迫以及违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁，造成损失的，依法承担赔偿责任；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予处分；构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚。
第二十九条 违反本条例规定，贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费用的，责令改正，追回有关款项，限期退还违法所得，对有关责任单位通报批评、给予警告；造成损失的，依法承担赔偿责任；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予处分。
第三十条 违反本条例规定，房地产价格评估机构或者房地产估价师出具虚假或者有重大差错的评估报告的，由发证机关责令限期改正，给予警告；情节严重的，吊销资质证书、注册证书；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五章 附 则
第三十一条 本条例自 年 月 日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。