行政起诉状（律师提示群众要注意依法维权，避免节外生枝）

原告：凌海市大有乡九坨村村民委员会

住所地：凌海市大有乡九坨村，邮编，121209

法定代表人：赵海军，职务，主任。

村民代表：高永坤、苏万达、刘振华、朱虹。

委托代理人：黎元君，北京市承光律师事务所律师。

被告：被告凌海市人民政府    （政府办公室8122240）

住所地：凌海市国庆路，邮编，121200

法定代表人：XXX，职务，市长。

诉讼请求

撤销凌政地处字[2008]1号《关于大有农场九坨村村委会与大有农场土地权属争议的处理决定》。

事实与理由

一、凌政地处字[2008]1号法律程序错误

（一）凌政地处字[2008]1号严重违反法律程序

被告凌海市人民政府于2008年6月10日作出的凌政地处字[2008]1号《关于大有农场九坨村村委会与大有农场土地权属争议的处理决定》(以下称凌政地处字[2008]1号)当事人基本情况部分认定此处理决定的申请处理人为九坨村村委会，村民代表为高永坤、苏万达、刘振华、朱虹，被申请处理人为大有农场。但事实上原告九坨村村民委员会和九坨村村民代表从未按照《土地权属争议调查处理办法》的规定向被告凌海市人民政府申请土地权属处理，只是在这之前因土地权属争议上访和申诉过，不过这是依据《信访条例》的规定所进行的行为，不是按照《土地权属争议调查处理办法》的申请行为，二者之间的法律程序不能混同。所以，被告凌海市人民政府无权依职权主动提起本案土地权属争议处理程序。

依据《土地权属争议调查处理办法》第九条规定：“当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请，也可以依照本办法第五、六、七、八条的规定，向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理申请”。《土地权属争议调查处理办法》第十一条规定：“当事人申请调查处理土地权属争议，应当提交书面申请书和有关证据材料，并按照被申请人数提交副本”。

被告凌海市人民政府启动本案处理程序必须要依据以上规定才能进行土地确权活动，否则视为严重违反法律程序的行为。

其实在本案的行政复议活动中，被告凌海市人民政府已经认识到了凌政[2008]2号《关于同意确定大有农场15794.4亩土地权属的批复》的法律程序是错误的。虽然其以送达的文件为内部文件为由，撤销了凌政[2008]2号批复。但其中的根本问题还是严重的违反了法律程序。既然如此，被告凌海市人民政府就应当高度重视法律程序问题，避免再处于被动地位。遗憾的是，被告凌海市人民政府作出的凌政地处字[2008]1号文件仍然没有改掉这个违反法律程序的问题。

（二）凌政地处字[2008]1号处理决定违反了回避原则

凌政地处字[2008]1号第二自然段中称：“凌海市国土资源局先后进行调解，但调解未果，为此市政府责成市国土资源局立案调查……”。根据凌海市国土资源局2008年2月15日做出的凌国土资[2008]8号《关于确定大有农场15794.4亩土地权属的请示》（以下称凌国土资[2008]8号），其中写到“针对大有农场九坨村村民因原曙光分场15794.4亩土地权属问题与大有农场发生纠纷进京上访的情况，我局按照市长办公室会议要求，会同信访办和大有农场有关领导组成专业调查组，对九坨村村民反映的问题进行了调查处理。”而大有农场是原告九坨村村民委员会与大有农场土地权属争议案的一方当事人，按照法律法规的回避原则，大有农场与本案有直接利害关系，应当回避，凌海市国土资源局把当事人一方的大有农场作为专业调查组的成员来共同处理案件，这严重违反了法律程序，根本谈不上调查结果的公正性和合法性！

二、被告凌海市人民政府作出凌政地处字[2008]1号事实主要证据不足

（一）争议地块不是大有农场统一开发的

凌政地处字[2008]1号在争议地块的延革过程中写到：“辽宁省革命委员会农业组以辽革农发[1973]24号《关于锦县大有农场开荒的批复》下发文件，同意开荒三万亩，省里并投资300万元。开荒范围包括本次权属争议的全部地块。也就是说，此争议地块是经省里投资300万元，由大有农场开发荒滩得来的，并非是九坨村村民自己开垦出来的。”

凌政地处字[2008]1号以上作出的判断的依据是什么呢？

不过，原告九坨村村民委员会倒是有证据证明争议地块不是在1973年开发的土地。

根据锦县革命委员会生产指挥组作出的锦革生字[1973]第29号《关于报送锦县大有垦区开发规划的报告》（以下称锦革生字[1973]第29号），其一、该文件第一条基本情况的第一部分自然概况中已经提到大有垦区“部分已开垦为耕地”，这说明争议的地块就存在于1973年以前的开发或开垦；

其二、该文件第一条基本情况的第二部分社会经济开发现状中提到大有垦区十万亩荒地是从1971年着手开发的，这也就说明争议的地块存在于1973年以前的开发或开垦；

其三、在该文件附表二《一九七三年农业发展规化表》单位栏中有“大有农场”名称，在数量栏中计划开发（亩）中为零。这说明在1973年土地开发计划中大有农场没有开垦一分地的任务，争议地块怎么能说是大有农场在1973年开发或开垦的呢？

其四、在该文件附表三《行政区划与机构设置表》中注明有“此表不包括张家、小柳、西铺、胜利、九坨五个集体所有制农场。”同时，该文件的第三条第二部分行政区划调整规划中提到：“全垦区现有24个全民所有制农场（不包括集体所有制5个生产大队）……一九七三年调整合并为10个农场（每个农场占有面积1万亩）”。由此得知，1973年开发十万亩土地中，原告九坨村村民委员会作为5个集体所有制生产大队之一，其并不在73年开发范围内，本案争议地块是原告九坨村村民委员会自己开垦出来的，在1973年其既没有开发土地也没有使用过国家投资的300万元。

解放初期的九坨村地广人稀，土地资源十分丰富，大约拥有土地面积2万亩。1960年，在新兴公社的范围内成立了地方国营锦县农场，将九坨划为第五分场，在此期间的九坨村村民开垦了大量的土地。

1962年3月份，根据锦（62）办王字第36号文件之规定撤销第五分场，将当时的九坨划给阎家公社，成立九坨大队。66年文化大革命开始，知青上山下乡，当时的九坨为韭菜坨安排青年600人，占用了大量土地，总面积15794.4亩。70年锦县革命委员会关于开发闫家地区十万亩荒地的请示报告中称，计划三年内把闫家地区十万亩荒地开发出来，种植水稻，以及修建水库、安排劳动力、建房等相关措施。在这其中包含了九坨在内。同年在阎家公社南部成立锦县阎家垦区，71年锦县阎家垦区与锦县大有畜牧场合并，改名锦县大有垦区，同年将九坨划入锦县大有垦区，73年锦县大有垦区更名为锦县大有农场。随着文革的逐渐结束，青年陆续回城，安置在大有农场的其余11个青年点自然下马，青年点占用的土地归还给了原有的土地所有权人，唯有安置在九坨（原韭菜坨）的土地没有交还给原告九坨村村民委员会。不但如此，大有农场还顶替青年回城的空缺，大量从外地招工，占用安置在九坨村的青年点，继续经营九坨村的土地，于78年将青年点并入曙光分场，同年升格为国营，与此同时，原告九坨村村民集体的土地就无偿的归了国有。

以上是争议地块的历史演进过程，15794.4亩土地是原告九坨村村民自己开垦出来的，被告凌海市人民政府没有有利的证据证明大有农场统一开发过本案争议地块，反而是无偿占用经营九坨村的土地，且没有给予任何经济补偿，这直接损害了农民的根本利益。

（二）争议地块应当属于原告九坨村村民委员会集体所有

根据辽宁省革命委员会农业组作出的辽革农发[1973]24号《关于锦县大有农场开荒的批复》，“大有农场内的张家、西铺、胜利、小柳、九坨五个生产大队的集体所有制不变，可采用“以场带队”的形式，单独核算，自负盈亏”。由此可见，1973年之前和之后，原告九坨村村民委员会土地的集体所有制从来没有改变过，并不是凌政地处字[2008]1号文件中称的“此地块为大有农场曙光分场集体所有，并不属于九坨村村民所有”，其争议地块无非被大有农场非法占有而已，且这么多年原告九坨村村民委员会均行使了主张收回争议地块的权利。

三、凌政地处字[2008]1号引用国务院[1978]20号文件

凌政地处字[2008]1号中称：“1978年经国务院[1978]20号文件批准，锦县大有农场改称为锦州市大有农场……此时，大有农场转制为市属县级国营农场，集体单位转为国有单位，所属的集体土地也随之转变为国有土地”，后又依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款第2项的规定作出凌政地处字[2008]1号处理决定。

国务院[1978]20号不是批准了锦县大有农场改为锦州市大有农场的文件，它的主要内容是：“①国营农场的土地、财产，属全民所有，任何单位和个人都不得侵占。1966年以后 ，从国营农场系统划出的土地、资产，由省、市、区革委会区别情况处理，该退的要退； 侵占国营农场的土地、财产，要一律退还。今后，机关、工厂、学校、部队建立农场，应当自力更生，开荒生产，不准占用国营农场的土地。②第一，国营农场一定要把大搞农田 基本建设，当作一项伟大的社会主义事业来办。”《新中国土地政策的历史演变(1949～1978) 》，该文件是抽象行政行为，而不是具体行政行为。

所以凌政地处字[2008]1号移花接木引用了国务院[1978]20号文件，以达到争议地块具有县级以上政府批准使用的依据，这种做法不说是伪造国务院文件的行为，但至少说是非常错误的行为。

四、凌政地处字[2008]1号适用的一般性规范性文件是没有事实依据为前提的

凌政地处字[2008]1号适用的是原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款第（2）项规定，即，《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：2经县级以上人民政府批准使用的。

而国务院[1978]20号文件是《关于印发全国国营农场工作会议纪要的通知》，与大有农场无涉，不是针对大有农场使用原告九坨村村民委员会争议地块的土地作出的具体行政行为。因此，大有农场占有原告九坨村村民委员会所有的土地（争议地块）没有事实依据的前提，而适用该一般性规范性文件也就是属于是适用法律、法规错误。

五、人民法院依法应当撤销凌政地处字[2008]1号

《

中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项规定：“具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为： 1．主要证据不足的；2．适用法律、法规错误的； 3．违反法定程序的。”

综上，被告凌海市人民政府无权依职权主动提起本案土地权属争议处理程序，其作法是严重违反法律程序的行为；凌政地处字[2008]1号作出的事实依据证据不足，移花接木的引用了国务院[1978]20号文件，属于依据证据不足；凌政地处字[2008]1号适用的原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》，该文件是一般性规范性文件，其法律效力存在一定的问题，且没有事实依据为适用法律、法规的前提，属于适用法律、法规错误。

凌政地处字[2008]1号具体行政行为，其不论是违反法律程序的行为，还是存在事实依据证据不足的问题；不论是移花接木的引用国务院文件的做法，还是适用法律、法规错误，均为应当被撤销的具体行政行为。请求人民法院依法撤销凌政地处字[2008]1号《关于大有农场九坨村村委会与大有农场土地权属争议的处理决定》，依法维护原告九坨村村民委员会的合法权益。

此致

锦州市中级人民法院

附：1、本状副本2份；

2、凌政地处字[2008]1号文件复印件1份；

3、法定代表人身份证明书；

4、村民代表高永坤、苏万达、刘振华、朱虹身份证复印件；

5、证据目录（清单）及材料2份。

                起诉人：凌海市大有乡九坨村村民委员会

                                 2008年7月6日